超20家上市公司参与，8000+政府引导基金背后的产业升级之路丨律新调研
产业投资基金作为重要的金融工具，在我国的经济发展中扮演着越来越重要的角色。
1月7日，国务院办公厅公开发布2025年1号文件——《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（下称《意见》），从政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。
这是首个国家级政府投资基金指引文件，从文件内容来看，政府投资基服务国家战略、推动产业升级和规范运作、防止内卷式竞争是文件倡导的两大重点。
《意见》明确，政府投资基金要聚焦重大战略、重点领域和市场不能充分发挥作用的薄弱环节，吸引带动更多社会资本，支持现代化产业体系建设，加快培育发展新质生产力。按照投资方向，政府投资基金主要分为产业投资类基金和创业投资类基金。
《意见》指出，产业投资类基金要在产业发展方面发挥引领带动作用，围绕完善现代化产业体系，支持改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、布局建设未来产业，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目，推动提升产业链供应链韧性和安全水平，打造具有国际竞争力的产业集群。
2025年1月，律新社研究中心在《精品法律服务品牌指南（2024）：产业投资基金领域》的调研中了解到，随着产业结构的持续升级与调整，以及资本市场的逐步完善，产业投资基金的市场规模持续扩大，投资领域日益广泛，覆盖了新兴技术、高端制造、生物医药、绿色能源等众多战略新兴产业，成为推动产业创新、支持实体经济发展的核心力量。
根据《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金（简称“产业基金”）是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，即通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。
根据我国现行法律，产业基金的组织形式主要包括公司制（以有限责任公司为主）、信托制和有限合伙制。在实际应用中，有限合伙制和公司制较为常见。在我国运营的多数外资基金倾向于采用有限合伙制，而多数注册于国内的创业投资企业则采用公司制形式。在有限合伙制模式下，基金的投资者以有限合伙人的身份参与投资，并依法享有合伙企业的财产权益。普通合伙人则代表私募股权基金行使民事权利，并对基金债务承担无限连带责任。投资者作为有限合伙人，仅以其认缴的出资额为限，对私募股权基金债务承担连带责任。在公司制模式下，投资者以股东身份参与投资，并依法享有股东权利，同时以其出资额为限，对基金债务承担有限责任。基金管理人可以作为股东直接参股基金，亦可作为外部顾问，接受基金委托管理投资事务。以台湾地区为例，创投基金中超过85%的基金雇用外部管理公司作为基金管理人，其余基金则采取自行管理的方式。在实际操作中，一位基金管理人可能同时管理多家基金。信托制基金是基金管理公司与信托公司合作成立的一种基金类型。在这种模式下，信托公司作为基金的托管人，负责基金资产的托管和管理，而基金管理公司则负责基金的运作和管理。1998年1月16日，国内第一只中外合资产业基金中瑞合作基金在北京成立。
1999年8月，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司。2002年6月，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国中小企业促进法》，规定国家设立中小企业发展基金。2004年11月18日，中国—比利时直接股权投资基金在北京注册成立，海富产业投资基金管理有限公司在上海注册成立。这一阶段主要是对政府出资基金的探索，未形成系统性制度安排。
2005年发改委、科技部、财政部等十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》，对创投行业的法律环境、政策、税收优惠做了规定，并首次提出国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。2007年，科技部、财政部发行的《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》规定引导基金通过引导创业投资行为，支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新，创业投资引导基金阶段参股方式的启动对科技金融创新具有非常重要的示范意义，同年第一支国家级引导基金正式设立。这一时期国家进行了试点性尝试，出台了初步的规范指导。
2008年10月，国家发展改革委、财政部、商务部发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，从七个方面明确了引导基金设立的性质和宗旨等。2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》等一系列文件，从资金来源、投资领域、监督与指导、风险控制等方面全方位规范政府引导基金的设立与运作。这一阶段确立了政府引导基金组织和设立的法律基础，不断完善相关政策法规。
2016年9月16日国务院发布的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》等政策进一步规范和引导产业投资基金的发展。2017年4月1日，国家发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》正式实施。产业投资基金行业逐步向专业化、多元化、国际化方向发展，在支持国家重大战略布局、推动产业结构调整和转型升级、鼓励创新创业等方面发挥着重要作用。
根据FOFWEEKLY的统计数据，2024年上半年，中国近8000家产业集团通过直接投资或其下属平台参与了股权投资，累计完成的CVC投资总额超过了2.75万亿元。据经济观察报统计，自2024年10月起，已有两面针、生益电子、唯捷创芯等超过20家上市公司宣布拟参与设立新的产业基金或已完成产业基金的设立。同时，片仔癀、复星医药等多家上市公司也发布了设立基金的相关进展公告。同花顺的数据显示，截至2024年11月5日，已有213家A股上市公司参与设立了266只产业基金，预计募集规模上限累计达到3662.62亿元。
在产业投资基金领域，政府引导基金致力于引导社会资本流向政府所鼓励的产业领域，发挥财政资金的杠杆放大作用，以促进产业结构的调整和转型升级。政府引导基金并非以盈利为目的，而是更加重视政策导向和产业扶持的效果。根据清科研究中心旗下私募通数据显示，截至2024年底，国内共有8,017支政府引导基金。在经历了2014至2017年的高速增长期后，各地区新增政府引导基金的设立节奏略有放缓，在2021年达到顶峰后，开始逐步呈现下降趋势。
随着各地政府引导基金设立已基本完毕，一些早期设立的政府引导基金逐步进入投资后期或退出期，引导基金管理机构将主要精力转向存量基金的投资运营上。
从地区来看，截至2024年底，江苏共有1,344支政府引导基金，排在首位。北京、上海、深圳等一线城市依然是产业投资基金的主要集中地，但二线城市的基金数量和规模也在快速增长，如杭州、成都、武汉等城市。
此外，中西部地区政府引导基金的作用日益凸显。得益于“一带一路”倡议的持续影响以及疫情后逐步恢复的开放政策，中西部地区在招商引资方面取得了显著成效，产业结构亦实现了加速升级。然而，中西部地区在基础设施和产业配套方面与东部地区相比仍存在一定的差距。因此，地方政府通过设立政府引导基金等手段，除了运用产业政策和财税政策外，促进中西部地区的发展已成为一种必然选择。
北京大成（上海）律师事务所高级合伙人陈胜在接受律新社调研时表示，政府引导基金至少通过3个方式促进了产业升级和技术革新。包括：①资金支持。政府引导基金可以直接投资于具有高成长潜力的企业或项目，提供启动资金或发展资金，帮助这些企业快速成长。也可以通过与社会资本合作设立子基金，放大财政资金的杠杆效应；②政策引导。政府引导基金通常与产业政策相结合，支持符合国家和地方发展战略的产业。例如国家新兴产业创业投资引导基金重点支持新一代信息技术、高端装备制造、新能源汽车等战略性新兴产业。政府也可以通过税收优惠、财政补贴等方式，降低企业的运营成本，提高企业的竞争力；③资源整合。政府引导基金可以整合高校、科研机构的技术资源，促进产学研合作。通过投资于具有优秀管理团队和专业技术人才的企业，吸引和留住高端人才。
德恒上海律师事务所合伙人徐栋向律新社表示，近年来，一些政府引导基金及其设立的母基金成功打造了众多产业集群，这一点是显而易见的。其中，合肥模式尤为著名，江苏亦有其独特的模式。这些模式主要依赖于区域引导基金和母基金，进而投资于子基金，构建起一个基金群。通过基金群，围绕重点扶持的产业链进行投资，如集成电路、新能源汽车、新型显示等板块，实施全产业链投资策略。这些措施促使主要产业链企业迁至当地，并吸引相关链主企业的上下游企业一同迁移，逐渐形成产业集群。这种做法对于促进当地产业升级和技术革新具有显著的正面效应。当相关企业聚集在同一产业链上时，它们之间的互动将激发更多的创新火花。
政府设立的引导基金，在促进社会资本流入新兴产业及战略领域方面发挥着至关重要的作用，进而推动产业结构的优化调整和技术创新的应用。该基金主要通过政府资金的投入和政策的引导，营造了积极的市场机遇。然而，其存在的局限性亦不可小觑。
北京大成律师事务所合伙人丁岩表示，由于区域发展不均衡，多数资金集中于东部等发达地区，而中西部地区反而受制资金不足。同时，政府管理效率相对较低，市场化改革及资金决策的复杂性降低了资金分配效率，亟待进一步优化。此外，产业基金由于国资的限制，存在极度厌恶风险，“不敢投”“不愿投”的情况，因此其对初创企业及风险大、前景不明的项目支持力度有限。而且，某些地方引导基金的返投要求，也限制了投资地域，一定程度上降低了管理人的积极性。
资本的本质是逐利的。因此，长期投资主体实际上与投资的核心理念并不相符。近年来新出台的相关规定，不仅鼓励了多个领域的发展，还促进了长期主义和容错机制的建立。这无疑为基金管理人提供了更大的操作空间。同时，它们也对并购等特定方面提供了指导。
当前市场状况与经济发展趋势未能有效激发市场资金流向创业投资领域。然而，得益于政府引导基金的设立，这些基金通常具有国有资本背景，中国的私募股权（PE）和风险投资（VC）市场得以维持其活力与增长。对于那些缺乏吸引力的行业、需要长期资本投入的行业发展，以及对于欠发达地区的招商引资，产业投资基金发挥着至关重要的作用。
陈胜认为，产业投资基金普遍将投资重点放在具有长期增长潜力的企业和项目上，需要做好两项工作：第一，投后管理。基金可以积极参与企业的治理，通过董事会席位等方式，影响企业的战略决策和运营管理。也可以为企业提供一系列增值服务，如战略规划、市场拓展、技术升级、管理咨询等。这些增值服务有助于企业提升竞争力，加速成长，同时也增加了基金的投资回报。其次，风险管理。长期主义要求基金构建多元化的投资组合，分散风险。通过投资不同行业、不同阶段的企业，降低单一项目失败对整体投资组合的影响。同时也要根据市场环境和企业状况不断变化，实时调整投资策略。
徐栋则认为，在LP的视角下，必须接受长期主义的投资理念，借鉴上海部分基金的操作模式，选择在较长时间跨度内进行绩效评估。在对基金管理人的考核过程中，不应仅以单一项目为评价标准，而应综合考量基金整体投资成果。这种做法有助于基金投资实践长期主义的理念，并能更精准地支持中小企业，尤其是那些拥有核心技术优势的企业。其次，对于早期项目投资的松绑，是当前银行类负债投资机构难以实现的。这有助于小微企业，特别是具备核心技术优势的小微企业，实现发展壮大。鉴于IPO市场的不稳定性，基金投资策略应向早期阶段倾斜，这将增强基金的竞争力。最后，在中基协监管框架下，特别是2023年私募基金登记备案办法及其配套指引的发布，对基金管理人的合规性提出了更高要求。其坚信，只有合规性良好的管理人才能实现长期稳定的发展。
丁岩表示，产业投资基金应采取长期价值导向，精选具备长期成长潜力的投资项目。如通过深度参与企业治理以加强其竞争力并建立长期合作关系，确保所投项目在市场中的持续影响力。只有国有资金有政策导向的资金，才能从国家经济发展的全局出发、克服资本短期逐利的短板，作有耐心的投资人。
展望未来，产业投资基金行业将面临机遇与挑战并存的局面。政策导向将变得更加明确，扶持与监管将同步进行，引导资金流向战略新兴产业，规范基金运作，同时保留创新空间；新兴产业与数字化浪潮将催生广阔的投资机遇，基金有望深度参与产业变革，分享发展红利。然而，行业也面临监管趋严、竞争加剧、风险复杂等挑战，法律合规与风险管理仍然是核心要素，决定基金能否持续健康发展。
