律新社丨编辑部出品
编者按
面对突如其来的疫情，律师业开展了前所未有的公益行动。各家律所、律师都在以不同的方式积极参与防疫抗疫工作，贡献一己之力。
2020年2月5日，习总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。与此同时，中共中央审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》，为打赢疫情防控阻击战注入强大法治动力。
律新社注意到，面对依法防控的新拐点，政府愈发重视律师的专业价值，而律师作为专业人士，积极建言献策，为治理贡献专业的法治力量，这是法律人最大的公益价值。
本文分享的是来自全国政协委员、全国律协副会长、国浩律师事务所首席执行合伙人吕红兵律师的4份提案和社情民意，疫情期间，他积极参政议政，为疫情防控积极建言献策，体现了法律人的责任和担当。
关于迅速妥善处理
海外武汉游客回国的相关建议
（建议于2020年1月30日凌晨提交）
目前疫情防控形势依然严峻复杂。这场“阻击战”的“前线”在湖北，“火线”是武汉，“主战场”是中国各大中心城市。其实还有一个“局部战线”但是一个非常重要、影响极大的“战线”在海外，即在海外旅游的中国人群，尤其是在“封城”前出境的武汉游客。
1月27日，武汉市文化和旅游局表示，尚有4096名武汉游客仍在境外。
实事求是地讲，从某种角度说，武汉游客“在路上”，意味着病毒传染的风险“在路上”。
✦一方面，这会对旅游所在国的人们产生影响直至传染，国际影响极其重大。
1月28日，日本厚生劳动大臣加藤胜信在厚生劳动省省内会议中公开日本国内又发现两例新型肺炎患者，其中1人是居住在奈良县的60多岁男性大巴司机，没有去过中国，但今年1月载过两次来自武汉市的游客。两次载客日期分别是1月8日～11日，12日～16日。
✦另一方面，会在回国途中的飞机上对其他非武汉乘客产生影响甚至传染，国内影响雪上加霜。
1月25日，杭州市“冠状病毒肺炎”防控指挥部发布疫情通报，24日10时许，TR188次航班从新加坡到达萧山机场。机上335名乘客中有武汉客人116名。飞机着陆后，2名发烧人员即送至萧山区第一人民医院，其余武汉乘客在机场宾馆就地隔离，219名其他乘客在市委党校集中医学观察。
就算没有检测出发烧人员从而没有对其他乘客可能产生感染，但因在飞机的狭小且封闭的空间里，在众多乘客中包含有武汉乘客，客观上引发的潜在感染影响同样应引起重视；而因航班延误、机票改签致更多其他乘客回国不便引发的纠纷更不在少数，虽然相对来说这已经不是太主要。
例如，1月27日的日本名古屋机场，原定搭载约100名乘客飞往上海浦东机场的南方航空一航班因七成乘客不愿与疑似发热乘客同乘，延误超过5小时。这场风波引发了当地机场、领馆的注意，上海卫健委、机场与防病办随后亦介入。目前，飞抵上海的19名两周内有武汉旅行史乘客已被隔离。
再如，1月29日，因吉祥航空1340航班有18名武汉乘客，其他乘客知悉后皆签转当晚1336航班。据值班人员称，因人数太多并不能保证所有签转乘客都能成行。此时机场值机处聚集大量中国乘客，交叉感染的可能性非常大。
原由于假期至初六结束，故初四、初五是海外游客回国高峰。但因现在假期延长，因此接下来的初七、初八、初九或许将是一轮回程高峰。一方面，武汉游客在海外逗留时间越长，对所在国人群传染的可能性就越大；另一方面，回程途中引发的交叉感染以及乘客纠纷会越来越多且更严重。
因此建议
政府呼吁甚至要求在海外旅游的武汉游客尽快提前返程；政府安排外事部门及旅游公司排查这些旅客旅游目的地及原订的返程日期；政府安排专门的航空公司确定专门的航班，由这些旅客改签并集中搭乘（当然，对于出发前检测出的发烧者，按医学标准处理）；从武汉出境旅游人数集中的重点城市为出发地；国内目的地为武汉，即由政府安排国内航空公司“接武汉游客回家”，这应该是祖国对目前在海外旅行的武汉旅客最好的关爱。
此前吉祥航空公司有类似的精心安排，获得社会一致好评，但大家感觉属于航空公司层面，且只是个案或特例。据报道：“1月28日，原计划由日本大阪飞往上海浦东机场的吉祥航空HO1340航班经向民航局申请进行了航线变更，将湖北籍的乘客运载至武汉。该航班于当地时间21时1分起飞，23时8分降落武汉天河机场。据介绍，原购买该航班的非湖北籍旅客已被安排至其他回上海的航班。”
因此，我们的以上建议是说，应该从政府层面统筹考虑，实事求是，力求实效，果断采取行动，迅速妥善处置，为坚决打赢疫情防控“阻击战”做出“局部战线”应有的努力！
迅速建立全球药品及医疗用品信息平台
及储备网络的相关建议
（国浩刘维律师参与讨论，建议于2020年2月6日提交）
一针对疫情严峻形势下医疗用品供不应求问题，应尽快建立全国联网的医疗器材、辅材信息平台。这一平台包括医疗器材、辅材供求信息，医疗辅材价格，医疗辅材供应商、医疗辅材相关企业信息等要素。我国已经成为全球最大的医疗器材、辅材生产国，可以把全球其他国家的医疗器材、辅材生产企业也纳入该信息平台，特别是有关医疗器材、辅材上游原材料供应商。
应该研究探讨，并视机将主要的医疗器材、辅材上游原材料，纳入期货交易品种，由中国证监会做出相关规定，由期货交易所实施，以市场手段保障相关原材料的正常供应，从而保障医疗器材、辅材的正常生产。
二由于目前医疗物资紧缺，可以采取相关的应急措施：目前口罩是最为紧缺的医疗物资，但口罩的主要原材料无纺布并不紧缺，主要瓶颈在口罩生产企业的产能。建议将口罩生产企业的产能集中于一线所需的N95口罩和医用外科口罩，将具备防护功能的无纺布等口罩用材直接出售给民众，通过互联网途径将自制口罩方法传授给民众，相信每个人在疫情严峻形势下被激发出来的智慧和能力，让大家自制口罩，以缓解目前口罩需求。
三从长计议，充分利用境外和境内两个研发和生产根据地，做好药品及医疗物资的储备。
✦首先，在跨境投资领域早谋划、早布局、早投资、早生产、早见效。推进民营医药企业、民间私募股权投资资本，在境外并购、投资、控股境外研发能力强、拥有中国市场急需的药品和物资生产许可的医药企业，作为战略性技术研发和新药生产储备海外基地。
✦同时，充分发挥中国的自贸区功能，采取尽可能的优惠措施和支持手段，引进境外研发能力强的医药机构、医药企业来自贸区投资办厂，作为战略性技术研发和新药生产储备国内基地。
对于这些在自贸区的外资企业，按照《中华人民共和国外商投资法》的规定，在知识产权方面予以充分保护。特别明确：
“国家保护外国投资者和外商投资企业的知识产权，保护知识产权权利人和相关权利人的合法权益；对知识产权侵权行为，严格依法追究法律责任。”“国家鼓励在外商投资过程中基于自愿原则和商业规则开展技术合作。技术合作的条件由投资各方遵循公平原则平等协商确定。行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术。”
当然，在法定的情况下，中国政府相关部门有权采取特殊的征收措施，但是应当依法并予以补偿。例如《中华人民共和国突发事件应对法》第五十二条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，……要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产、保证供给，……。”《中华人民共和国外商投资法》第二十条也有规定：“国家对外国投资者的投资不实行征收。在特殊情况下，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对外国投资者的投资实行征收或者征用。征收、征用应当依照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿。”
关于充分运用税收政策工具，
切实支持防疫抗疫工作的十二项建议
（国浩张兰田律师、刘维律师参与讨论，建议于2020年2月7日提交）
新冠肺炎疫情发生以来，党和政府动员全国人民，全面部署、快速反应，全力以赴，打响一场疫情防控的人民战争。
财政部和国家税务总局为做好疫情防控工作，支持相关企业发展，于2020年2月6日，发布了第8、9、10号公告，即“关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告”“关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关捐赠税收政策的公告”“关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关个人所得税政策的公告”。这三个公告的主要内容涉及企业所得税、个人所得税、增值税等主要税种，包括一次性税前列支、增值税增量留抵税额、亏损结转年限、捐赠、临时性工作补助和奖金等多项税收优惠政策。
为更好利用财税政策工具，切实支持疫情防控工作，我们提出如下四个大的方面、十二项具体的建议：
一进一步细化三个公告
应当进一步细化三个公告的主要内容，明确适用标准、清晰定义适用范围，最终做到可量化、可执行、可核查。
➀8号公告中所述“疫情防控重点物资生产企业”“疫情防控重点保障物资”，没有直接定义，而是规定由“发展改革部门、工业和信息化部”确定企业名单。这样规定，可能会有三个细节问题：（1）跨部门工作却未联合发文，存在衔接配合问题；（2）对“确定”前的空窗期如何操作，没有具体说明；（3）在大量工厂被政府要求“转产”保障物资的大背景下，未能将由于种种原因最终没有被纳入名单，但真实从事了“疫情防控重点保障物资”的企业纳入适用范围。对此问题，建议：只要是具备所需法定资质、能举证证明真实从事了相应生产工作的企业，均可享受相应税收优惠。
➁９号公告中，未明确提及“定向捐赠”，建议给出明确规定。对于“定向捐赠”，应该明确排除关联方定向捐赠，以防止利用捐赠税收减免政策偷逃税收。
➂对捐赠用于疫情防控的进口物资，能否免征进口关税和进口环节增值税、消费税，建议给出明确规定。
二进一步扩大税收优惠范围
➃关于对医院的直接现金捐赠：
9号公告中，将对医院的直接现金捐赠排除在享受优惠范围之外（优惠范围仅限于“物品”），这种安排法律逻辑并不充分，也不适应目前的特殊紧急情况。建议在目前“医院纷纷告急”“针对红十字会舆情不断”的特殊情况下，税收政策的优惠适用范围扩大到企业和个人对承担疫情防治任务的医院的“直接现金捐赠”。
➄关于临时性工作补助和奖金免征个人所得税：
10号公告中，规定对按照政府规定标准取得的“临时性工作补助和奖金”，免征个人所得税。这样规定，不能充分匹配各地政府规定的标准出台晚、不出台、出台标准偏低的大概率现实情况。建议：按照实际发生额免征个人所得税。
➅关于“统购统调统销”业务的税收优惠：
建议减征或者免征在疫情防控期间，由政府“统购统调统销”业务产生的增值税、所得税。
三下功夫缓解企业现金流紧张状况
一个时期以来，大量中小企业面临的各种经营困难中，现金流紧张问题最为突出，而加上本次疫情更是雪上加霜。这个问题不解决，盈利企业也一样可能被拖垮；这个问题解决了，就为企业持续经营、走出困境赢得了时间和空间。因此，对此问题从税收角度提出如下建议：
➆疫情防控期间，由“政府统购统调统销”，其应缴纳的增值税、所得税，即使不能减免，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应专项资金时。对于非“政府统购统调统销”物资，但属于疫情防控所需物资，或疫情防控所需物资的原材料生产企业，也应允许延缓缴纳，延缓至企业收到相应货款。
➇因疫情原因导致企业发生重大损失，正常生产经营活动受到重大影响的，缴纳房产税、城镇土地使用税等地方税种确有困难的，可统一协调各地方政府并给出指导建议。
⑨支持疫情防控所需疫苗药品、医疗器械的科研攻关，指导有关企业利用好技术转让、技术开发免征增值税等政策，高新技术企业所得税优惠税率、研究开发费用加计扣除、技术转让所得减免等企业所得税优惠政策。
四延长办税时间为纳税人提供便利
对因为人员流动等各种战“疫”措施而导致的如下情形，建议按如下原则办理：
⑩不能按期办理纳税申报或者扣缴税款申报的，可申请办理延期申报。
⑪办理纳税申报资料不全的，指定合理补充时间，容缺办理。
⑫对确有困难不能按期缴纳税款的，允许申请延期缴纳。
关于完善我国“同情用药”制度的相关建议
（国浩朱奕奕律师执笔，建议于2020年2月8日提交）
一
引言
近期新型冠状病毒疫情牵动人心，全国人民万众一心抗击疫情。武汉病毒研究所研究表明，瑞德西韦（Remdesivir）在细胞水平上能够有效抑制新型冠状病毒感染。2020年2月5日，北京中日友好医院专家团队召开科技部应急攻关“瑞德西韦治疗2019新型冠状病毒感染研究”项目启动会，宣布启动对瑞德西韦治疗新冠状病毒患者的临床研究。据报道，2月6日，瑞德西韦在武汉金银滩医院开启临床试验，第一批新型冠状病毒感染的重症患者开始接受用药。
此次临床试验是在新型冠状病毒疫情严重的特殊情况下进行，在开展临床试验的机构内使用尚未得到批准上市的药物，属于“同情用药”制度的范畴。我国2019年修订的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称“新《药品管理法》”）第23条虽然对同情用药制度作出了原则性规定，但并未对“同情用药”制度的申请人、申请程序及责任承担等后续问题进行明确。加之，“同情用药”制度下，用作治疗的药物属于临床试验产品，治疗的结果具有不确定性，在这种情况下，必须充分考量制药方和临床试验机构的作用，并由有权机构对其进行严格监管，从而保护患者的合法权益。
二
我国现行规范中的“同情用药”制度及其存在的问题
据考察，目前我国“同情用药”制度存在的主要问题如下：
1“同情用药”的申请人和适用程序仍不明确
新《药品管理法》将“同情用药”制度规定的适用对象范围局限于“在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者”，且未就紧急情况作出分类规定。此外，该规定也并未明确“同情用药”的申请人，“经医学观察可能获益”的判断标准和伦理审查的程序和原则并不明确。
2患者保护权益方面的细节规定仍不明确
有关“同情用药”过程中的患者权益保护应该包括很多细节设置，比如目前没有明确规范“同情用药”的药物费用患者是否需要支付、患者的个人信息和疾病情况如何保密和使用披露等等问题。
3有关“同情用药”可能引起的相关情况处置及相关主体法律责任的规定仍不具体
“同情用药”作为一项拓展性的临床药物试验，应有其区别性或更加具体的针对其适用后相关情况出现的处置程序或相关主体法律责任的规定，这些目前均缺乏直接规定。
三
国外对同情用药制度的规定与发展
在美国，同情用药的内涵被界定为对于患有严重或危及生命疾病的患者，在无法通过现有药品或入选临床试验来得到有效治疗时，可以申请在临床试验之外使用未经上市许可的试验用药物进行治疗。其适用对象从临床试验扩展到临床试验外的患者后，同时对患者进行了进一步的明确分类，分别为“单个患者”、“中等规模患者”和“广泛使用”，并关注到紧急情况的加急处理，此外，美国的同情用药制度中的申请人是患者的医生，监管审查机构为美国食药局。
加拿大和英国的同情用药制度与美国的相似，适用对象是不局限于临床试验的并罹患特定疾病的患者，由患者的医生作为申请人向有权机构进行申请。此外，加拿大的相关规定中特别要求申请医生在使用同情用药前，获得患者的同意，从保障患者知情权的角度保护患者权益。英国的相关规定则进一步要求医生必须保留基本的医疗记录，并向“英国药品管理局”报告药物的副作用。
从上述各国的相关规定中可见，一般同情用药的程序如下：
四
关于完善我国同情用药制度的建议
1明确同情用药制度的适用对象和申请人
结合我国2017年发布的《拓展性同情使用临床试用药物管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《同情用药办法征求意见稿》”）第3条的规定，同时借鉴美国、加拿大等国的规定，“同情用药”的适用对象不应局限于临床试验，而应是罹患特定疾病且处于特定治疗阶段，但现有治疗方法已经用尽，且无法参与到已有的药物临床试验中的患者。《同情用药办法征求意见稿》规定的用药申请人为药品申请人，然而，应关注到药品申请人虽熟悉药物的作用，但对于患者的病理和体征并不熟悉，应参考美国、加拿大和英国等国的做法，由既熟悉病患又熟悉药物的患者的医生作为申请人。
2明确申请程序
美国、加拿大、英国等国“同情用药”的申请程序均是由相应患者的医生向有权机构进行申请，并等待机构的审批。其中，美国还根据患者的不同情形作出审批期限的区分，并关注到紧急情况下的有权机构的加急答复。结合《同情用药办法征求意见稿》，我国“同情用药”的申请程序应由申请人向国家食品药品监督管理总局药品审评中心，并应提交申请拓展性同情使用药物的背景及给药方案、前期临床试验总结（若有）等申请材料。同时应根据患者的不同情形作出区分，针对无法长时间等待书面审批结果的情形，如此次武汉面对的疫情，应提供简洁方法进行申请、审批与答复，建立一个快速、有效的申请程序，使患者能够快速获得所需药物。
3建立严格的监管制度
首先，应充分保障患者的知情同意权，患者及其家属都应有机会充分了解试验用药物潜在的风险，并且患者除了享有知情同意权之外，还应有权利对于是否接受用药自主作出选择。其次，应充分发挥制药方和医生的作用，要求医生和制药方进行基本的医疗记录，及时向药审中心上报不良反应、副作用等情况，从而形成医生和制药方相互监督的机制。最后，药审中心应负责审核申请，并在“同情用药”使用的整个过程中进行实时督导，通过严格的监管机制，确保患者的知情权等相关权益，以及整个过程的公开、透明，保障用药的有效和安全。
责任编辑：王凤梅 | 版面编辑：田
