张鹏峰

上海律协监事长

行政法业务研究委员会主任

上海中夏律师事务所主任

究其本质而言，政府法律顾问也是一种法律服务产品。因此，研究中国政府法律顾问制度，我们可以从需求和供给两个方面，进行分析研究。美国著名经济学家萨缪尔森曾经说过：学习经济学是最简单不过的事了，你只要掌握两件事，一个叫供给，一个叫需求。

那么，政府需要什么样的外部法律顾问呢？

律师拥有各色客户，为各种当事人提供法律服务。行政机关在律师的服务清单里，实质上也是一个客户，只不过这个客户有些特别，是手头握有公权力的客户，其工作内容主要是行使行政管理职权。但再特别，他的法律服务需求，本质上与其他客户，例如自然人、公司法人并无二致，也同样要求自己的法律顾问应当具备如下三个素质：一是精通法律；二是熟悉政府的运作模式；三是具备解决问题的能力。

应当精通法律

政府法律顾问需要精通法律领域，具有一定的复合性，这与政府的自身职责范围有关，具体而言：

首先，政府法律顾问要熟悉行政法。这是政府法律顾问应当具备的最基本素质。因为政府这个“特别法人”的特别之处就在于，其工作内容主要是行使行政管理职能，而行政法的范围又比较广，包括组织法、行为法、程序法、管理法、救济法等。尤其需要说明的是，这些只是一般行政法，如果你是某个职能部门，例如海关、土地、交通部门的法律顾问，那么你还得精通海关、土地、交通等方面的法律，我们称之为特别行政法，或曰部门行政法。

其次，政府法律顾问还要熟悉经济法。我国市场经济有一个主要特点，那就是国家对经济干预的程度较深，包括通过经济法来引导各类经济主体依法进行经济活动，以形成我国可持续发展的经济环境和经济秩序，例如外商投资法、破产法、房地产法、反不正当竞争法、税法等。

最后，政府法律顾问还要熟悉民商法。因为我国政府是个大政府，对社会管理的程度既广且深，往往还会介入民事活动，有时还会成为一个特殊的市场主体，因此作为政府法律顾问，还需要熟悉民商法，如合同法、物权法、公司法等。

要熟悉政府的运作模式

对于专业化，律师行业里有这样一句话：“要成为某个领域的专业律师，首先要非常熟悉这个领域”。意思是说，你要成为一名专业的房地产律师，那你首先必须了解并熟悉房地产行业，方有可能成为房地产行业的专业律师。就拿上海的朱树英大律师来说，如果他不熟悉建筑行业，岂能成为中国建筑业领域的头牌律师？同理，要成为一个好的政府法律顾问，必须要熟悉政府的一些运作模式，例如政府部门上下级之间的关系、内部决策程序、“四套班子”之间的关系等。

要具备解决问题的能力

与所有当事人一样，政府聘请外部法律顾问，目的只有一个，那就是解决问题。因此，一个优秀的政府法律顾问，不能仅仅满足于回答“行”或者“不行”，更不能常态化地出现“这不行，那也不行”，而是要说“如何才行”。换言之，发现问题，充其量是一个合格的政府法律顾问；解决问题，才是一个优秀的政府法律顾问。而要具备解决政府法律问题的能力，必须要具备所服务政府领导的那种俯视全局的视野。要知道，顾问就是智囊，没有当事人的高度，很难为政府出谋划策。

因此，政府所需要的法律顾问，不仅要精通相关领域法律、熟悉政府运作模式，更要具备解决政府法律问题的能力。这三项要求，是需求一方的政府对法律顾问的基本要求，也是供给一方的法律顾问应当具备的基本素质。

那么，供给一方，目前上海外部法律顾问是否满足这一需求呢？

根据中央要求，目前上海政府法律顾问已经做到了市、区、镇三级的全覆盖。我本人也担任了上至市政府、下至镇政府各个层级行政机关的法律顾问。关于政府法律顾问的作用，我注意到一个有趣的现象，那就是政府层级与其法律顾问作用呈现一种反比关系：镇级作用明显、区级作用差强人意、市级作用较小，即层级越高、作用反倒越小。我认为，这种现象，应当从需求和供给两个方面辩证的来看，正如硬币的两面，当供给出现问题会影响需求，反之亦然。

从需求侧来看，政府行使行政管理职能有个特点，那就是越往上、越宏观；越往下、则越具体。而从供给侧来看，外部法律顾问（尤其律师）长于解决一个个具体问题，却短于宏观层面问题的平衡和把握，从而产生政府法律顾问“越往下作用越大、越往上作用越小”的现象。因此，这种现象的根源，主要在于供给一方出现提供法律服务产品未能跟上现实的需求。换言之，政府法律服务市场，也存在供给侧问题，需要我们法律人进行“供给侧结构性改革”。

另外，也需要强调的是，关于供需关系，“宏观经济学之父”凯恩斯曾经提出一个著名论断：“需求创造供给”，这个经济学论断同样适用于政府法律服务市场。法律服务是一个实践性很强的行业，政府法律顾问必须在一个个实践案例中才能茁壮成长。因此，政府尤其是更高层级的政府，作为政府法律服务的需求方，完全可以从需求方角度来拉动和提升供给方的供给能力，例如：有意识增大需求层次、提供机会、创造条件，让政府法律顾问有更多的实战锻炼机会；有意识推动市场化购买法律服务，摒弃政府法律服务公益化倾向。以需求拉动供给，补齐供给短板，最终造福于政府自身。

这样，把握好供给与需求的辩证关系，通过供需两方面共同努力，相信上海政府法律顾问市场会进入一种更加健康的运行轨道。